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“和谐政治”:弗里德里希二世及18世纪普鲁士的开明专制

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  摘 要:开明专制是欧洲绝对君主制的变体,是一种特殊类型的政制形式。文章以弗里德里希二世统治时期的普鲁士为例,通过剖析弗里德里希二世的性格、态度及其治国术,考察普鲁士开明体制下君权与官僚制度、等级议会及司法机构之间的权力关系,同时,考察开明专制时期普鲁士经济政策和国家建设的特点。文章认为,弗里德里希的开明统治以国家利益和人民福祉为目标,依靠制度规范、法制建设,一定程度上体现了“政治和谐”,并由此影响了普鲁士的政治文化。
中国论文网 http://www.8081688.cn/4/view-9172095.htm
  关键词:弗里德里希二世;开明专制;官房学
  作者简介:徐健,北京大学历史系教授、博士生导师(北京 100871)
  基金项目:国家社会科学基金一般项目“普鲁士行政制度的现代化研究”(14BSS044)
  DOI编码:10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.01.018
  在欧洲政治体制的演变中,开明专制并非具有普遍性的历史阶段,而是绝对君主制的一个变体,是一种特殊类型的政制形式,一般指18世纪中后期,因君主受启蒙思想影响而产生的统治形态。它只在某些国家获得了典型意义,如约瑟夫二世和玛丽亚?特丽莎在位时期的奥地利、叶卡捷琳娜女皇统治下的俄罗斯以及弗里德里希二世执政时期的普鲁士等。1
  据德里克?比尔斯的考证,“开明专制”(Enlightened Absolutism)一词被制造、被明确提出,是在1758年的一份《文学通讯》中。作者格里姆写道:“的确,没有什么政府能比由一位公正、机警、开明和仁慈的专制君主所领导的政府更完美的了?!?767年,格里姆再次表述:“一个积极、机警、智慧、坚定的开明专制君主的统治,是所有政制中最可取和最完美的……我强烈地热爱这种专制君主?!?本文无意考察该词产生的准确时间,而是关注它的实际内容。作为一种政制形态,开明专制产生的条件是什么?如果我们以弗里德里希二世(又称弗里德里希大王,1740―1786在位)的普鲁士为研究对象,那么还要追问,它如何体现格里姆所称道的“完美性”?它的存在是否影响了普鲁士的政治文化?最后,对于现代世界的政治发展,普鲁士又提供了何种经验或方案?这些问题将是本文思考和研究的重点。
  一
  既然开明专制是绝对君主制的特殊形态,首先要分析绝对君主制产生的前提。对此,恩格斯解释道:“那时互相斗争的各阶级达到了这样势均力敌的地步,以致国家权力作为表面上的调停人而暂时得到了对于两个阶级的某种独立性。17世纪和18世纪的专制君主制就是这样,它使贵族和市民等级彼此保持平衡?!?德国社会学家埃利亚斯也透过社会结构考察绝对君主制的发生,认为它是16世纪以来新兴工商业阶层和传统贵族之间力量盛衰达成某种“均衡”之后,君权在两个阶层斗争的夹缝中掌握仲裁权,并通过“权力垄断”包括控制??家军事力量、行政力量和财政经济等,来巩固其政治地位而产生的一种统治形式。2当然,在实际的政治生活中,这个利益团体较量的过程远比理论分析要复杂。以君权为代表的国家能否有效掌控政权,建立强大国家,除了君主个人的野心和能力,还要取决于各种不同变量的交叉组合。在美国学者弗朗西斯?福山看来,除了内部阶级关系的结构,还有外部军事压力和征税能力、国际谷物价格、宗教和思想、统治者和民众接受变量的方式等。3国家和抵抗团体之间互动的结果则会产生不同类型的专制制度。有的强大如俄罗斯,有的弱小如法国和西班牙,也有的会形成负责制政府,如英国和丹麦。而普鲁士,福山认为,君主政体发展出了强大的现代专制国家,普鲁士是强大国家的典型。
  普鲁士国家的强大首先体现在它的行政能力和军事能力上。从17世纪中期的威廉大选帝侯开始,经过几任君王励精图治,一个世纪后,建立了一个按功能、以非人格化标准进行招聘和晋升而组织起来的理性的官僚机构,以及一个讲究效率、遵守法制、受严格道德约束的官僚队伍。它也有一支训练有素、有较强作战能力、以服从为天职的军队。因此,在与地方各种利益团体的抗争中君主逐渐掌握主动。当然,国家权力的牢固并不是依靠向传统势力全面夺权而获得的,而是依赖将地方等级势力纳入官僚系统和军队系统,赋予其垄断特权,使它成为中央政府的中坚力量。在普鲁士,贵族与市民之间的平衡实际上并不存在,传统贵族容克凌驾市民之上,一边倒地支配国家与社会,但在佩里?安德森看来,他们却“比欧洲其他贵族更浑然不觉地同自己的国家保持着一致。官僚机构和农村自治在这种傻瓜乐园里异乎寻常地和谐”,4也因而使之包含了巨大的扩张潜力。
  一般来说,“开明专制”只能出现在强大国家中,君主大权在握可以推动有效变革。于是,人们通?;峥释骶?,这与柏拉图在《理想国》中表达的政治理想――让“哲学王”来统治――意思相当。18世纪,“哲学王”的概念再度流行。在德意志的思想语境中,莱布尼茨曾说,君主政体的目的是让一位拥有杰出智慧和美德的英雄进行统治。他的后继者克里斯蒂安?沃尔夫则更清楚地表明,任何一位国王,只要他有一些哲学的训练和能力,就能成为一位更好的统治者。5可见,除了拥有绝对的意志或权力,人们更要求君主接受哲学的熏陶,具备完美的品行和确凿的智慧。如果说早期学者们只是借古典理想寄予现实世界的君王,那么晚些时候的康德则为古典时期的“哲学王”概念奠定了新时代的基调,这个时代被他称为“启蒙的时代”“弗里德里希的世纪”。对“开明专制”,康德是这样概括的:“只有自己已经启蒙,不惧幽灵,并且手中握有一支庞大而训练有素的军队来确保公共安全的统治者,才敢说一个共和国不敢说的话:可以争辩,随便说多少,但是必须服从!”1康德相信,在理性的法则下,公民有完全的思想自由和表达自由,并形成公共舆论。但是强迫理性来发号施令是不合时宜的,因为真理是相对的,人们的行为方式和习惯会有差异,不同的宗教和社会阶层之间会发生冲突,在发生怀疑时要允许辩论,但应该由君主来引导并做出最后的裁决。
  建立新的国家形态当然不是哲学家的任务,国家已然存在,“开明专制”的理论只能在现存国家的体制中,注入新的思想,并赋予国家以新的功能。然而理论上讲,“开明君主”可以不依赖于任何制度规范,而是凭借个人的道德品行和自我约束。虽然君主可以做到公正、开明,但难免会犯错,君主的意志不能完全避免与臣民的意志相抵牾。因此,现实中的“开明君主”即便可能存在,也是非常少见,或者往往成为“仅一代的明君”。18世纪的学者们表达过这样的忧虑,历史经验也证明了这一政体的局限性。不过,普鲁士的情况有其特点?!案ダ锏吕锵5氖兰汀敝阅芄怀鱿?,除去君主个人纯粹的“性格和态度”外,普鲁士的“开明专制”在实践中还诉诸一个重要原则,即制度规范,韦伯称之为“法典化常规”,包括官僚制度的常规化和合理化以及司法体制的完善,等等。前者是君主推行“开明”统治不可或缺且行之有效的执行工具,后者则是推动系列改革能够不偏离轨道,且避免个人专权的前提和保障。弗里德里希二世的普鲁士因此成为欧洲“开明专制”的典范,而国王本人则是“开明君主”的楷模。   二
  对君主个人的剖析有助于进一步理解开明专制的特性??骶鳌靶愿裼胩取钡男纬衫醋杂谄裘墒贝舻娜现绞?。它包含两方面的内容:君主的思想信念和自我身份认同。前者来自他所接受的教育、对待历史的态度,也可以是个人生活体验、对事物的观察和思考,与制度类型无关;后者?t指君主与国家的关系,即君主在国家中的角色定位。当然,在这两方面的内容中,国家利益是重要关切。
  弗里德里希二世自幼年始接受法国式教育,少年时代在家庭教师帮助下编纂过一套启蒙思想文库,收入了约翰?洛克、皮埃尔?贝尔(Pierre Bayle)、伏尔泰等的作品。他酷爱读书和写作,著作多达33卷,其中不乏佳作。弗里德里希与孟德斯鸠未曾谋面,却有神交,他的很多政论作品都是模仿后者撰写而成。达朗贝尔称其为“哲学王”,伏尔泰将其比作恺撒、奥古斯都、马克?奥勒留、维吉尔、普林尼和柏拉图等,2国王本人在与友人的通信中也往往以“哲人”自诩。
  作为“哲人”,对现实政治中的非人道因素,弗里德里希表示不齿。他反对马基雅维利主义,1740年登基前出版了《论马基雅维利〈君主论〉及历史和政治笔记》,简称《反马基雅维利》。在这本小册子中,他比照《君主论》,针锋相对地逐条批驳马基雅维利的观点,要求君主实行正直、审慎和人道的政策。亲王曾在给友人的信中说,他批判的意图是要表明,无限制的野心、叛逆、不忠和谋杀都违背了君主的真正利益,唯有完善的政策,无论从道德和审慎的观点来看,都是良好且恰当的?!斗绰砘盼泛罄幢皇游ダ锏吕锵J┱苎У男?。但这种“完善的政策”具体是什么,当时并不清晰。
  受启蒙思想的浸润,弗里德里希大王展现了他的宽容形象,首先是宗教的宽容,其次是言论宽松。麦考莱说,他是“一个没有怕惧、没有信仰、没有慈悲的人”。3公务之余跟文人学者相聚时,国王“以人们所知道的一切宗教的妄诞,来做谈话的主点,故对于基督教国家所敬重的教义和名义,也大胆来讨论,这样甚至使习闻英法自由思想的团体的人,也免不了要大吃一惊”。1但是,对宗教的批判并不影响弗里德里希崇尚宗教的宽容?!懊挥幸桓龉?,它的公民会有相同的宗教思想,他们完全不同,有不同的教派……宽容对于社会来说是优点,宽容建立了这个社会,宽容也是国家幸福的源泉。在宗教信仰自由的地方,人们平静安康,而有宗教迫害的地方,则会引发血腥的、长久的、毁灭性的内战?!?在登基的前一年,亲王写下了《反思罗马帝国的衰落》,认为东罗马的湮灭应归咎于宗教冲突。3
  对言论的态度也是如此,尽管国王要求“服从”,但很谨慎,也不敢随意让媒体“闭嘴”。柏林新闻检查官居然会抱怨无事可做。1759年,当出版商尼柯莱(Nicolai)请负责审查哲学书籍的检查官禁止出版一本哲学著作时,检查官的回答令人吃惊,“还有人要求禁书?已经很多年没有人给我提这样的建议了”。4不过,对于弗里德里希时期的“言论自由”,也有不同声音。莱辛的论断广为引用:“别跟我说在柏林有什么思想和出版自由,它只有人们随心所欲讽刺和攻击宗教的自由――这种自由很多诚实的人都羞于启齿。但是,就让大家去写点关于柏林的东西吧,让他去吐槽一下宫廷里那帮乌合之众的真面目吧,去支持臣民的权利,去大声反对专制主义,就像今天的法国和丹麦那样。这样,你就会发现,到目前为止,究竟哪个国家是欧洲最具奴性的?!?实际上,国王更多的是允许在宗教问题上的批判,而对政治性的期刊专栏管控是坚决的,甚至还会监管来自国外的批评。这体现了普鲁士“开明专制”的复杂性。
  弗里德里希二世对君主的道德品行要求很高。在1777年的《政治遗嘱》中,国王为后继者定下了戒律,但实则是对自己任职期间形象的刻画?!安荒艿⒂谏莩藓头诺?,不能在随从面前趾高气昂,不能对穷苦人、智力低下者傲慢无礼。不能混迹于游手好闲者之中,否则会作恶。不能沉迷女色,否则将堕落为情妇和宠臣的工具?!?他对君主道德准则的表述显然是反思了法国王室的种种劣迹而发出的警世良言。在这方面,孟德斯鸠的《波斯人信札》为他提供了批评的蓝本,该书尖锐批判了法国旧制度下卖官鬻爵、情妇干政、司法腐败、议会无权、管理不善、财政丑闻、大臣专权等种种弊端。
  对君主的职责,弗里德里希二世有强烈的意识,这得益于其父弗里德里希?威廉一世的教诲?!巴持握咴谑郎系娜儆鞘卤毓住?,这样的训诫对充满忤逆的儿子来说依然是至理名言。同样在那份《政治遗嘱》中,弗里德里希二世说,君主的职责是为臣民服务,它包括“维护法律,保障正义,全力抵制道德败坏,捍卫国家安全”。当然,君主还应“认真督促土地开发,为人民供应充足的食物,鼓励企业生产,促进商业流通”。7为此,他必须具备丰富知识,要深入了解本国资源条件以及人民的个性特点。弗里德里希二世的勤勉是尽人皆知的,连善于尖锐批评的莱辛也揶揄道:“我嫉恶欧洲所有的统治君主,然唯有普鲁士国王例外,这个人用他的行动表明,国王头衔是一种光荣的苦役?!?
  对社会进行道德治理被认为是统治者最重要的职责?!熬饕锷埔侄?,奖善惩恶,鄙弃一切不光彩的行为,唾弃那些不知悔改的人。品德败坏的有钱人不应该得到褒奖,否则会误导公众,以为仅靠钱财就可以获得社会地位。如此,人的贪欲就会失控、泛滥,随之而来的会是以各种恶劣手段对财富的争夺。腐败迅速孳生,社会风气也会因此堕落:炫富的人受到尊重,而真才实干和品行端正的人则受到排挤。为了防止国民性格的堕落,君主要珍视有德行者,而远离有财无德之人?!?
  其实,弗里德里希二世对自我的认知和克制,来源于他对君主与国家关系的定位。除了老国王弗里德里希?威廉一世治理社会和政治事务的经验,克里斯蒂安?沃尔夫的国家思想对他产生了影响。沃尔夫的人品颇受非议,但他的哲学思想在德意志新教地区很有市场。弗里德里希二世赏识他,并封之为男爵。沃尔夫推崇“契约理论”,相信人民可以将自己的权利交给国家以确保安全,从而臻于人性的完美和普遍的善。他的《政治学》(或称《关于人的社会生活的理性思考》,最后一版出版于1736年)实则就是一本“君王指南”,按作者自己的话说,“是想为君王在地球上建立一个完全的福利国家奠定基础”。2弗里德里希接受沃尔夫的思想,在当王储时,就已经与他父亲所代表的“君权神授”的绝对国家观决裂,而与以开明专制为特征的国家-君主二元统治联系在一起。在1738年《关于欧洲政治形势》及后来的许多文章中都表达了对“社会契约论”的认同。在《政府形式》的开篇中,他称“公民同意将权利赋予他们当中的杰出者,由他为他们提供服务”。君主不再是“国家的化身”,而是“国家制度”的一部分,是国家大厦的基石,代表制度站在国家身后,是国家首脑或“国家第一公仆”,并应以其忠诚、智慧和无私建立一个“完全的福利国家”。   国王甚至以一种全新的政治符号来传达新理念。在登基时拒绝加冕仪式,因为王冠是君权统治的象征,与理性国家无涉。他反对在柏林宫廷的隐居生活,用东弗里斯兰的王室遗产在波茨坦建造“桑苏西”(Sanssouci,又称“无忧宫”),这是私人而非国家的建筑,不是“北方的凡尔赛”,而是“桑?K西哲人”及其朋友们的缪斯宫。在波茨坦展现的是“桑苏西的灵魂”,国家的“政治灵魂”则在柏林。两者泾渭分明。在1769年私人遗嘱中,弗里德里希告诫家人,“要为国家幸福和国家利益牺牲个人利益”。3德国宪政史家胡巴奇对此给予了中肯评价,“作为自己的行动指南,弗里德里希与其说是受到启蒙思想的影响,不如说是受到以一种开明方式所理解的国家利益的影响”。4
  三
  国家利益植根于君主的头脑中,在实践中体现为君主对权力的约束,而这必须依靠制度建设。在这一点上,弗里德里希没有继承沃尔夫的衣钵,后者没有为国家追求公民福利设置任何限制,比那个时代欧洲的其他思想家更赞成专制。弗里德里希二世的首席大臣赫兹贝格(Hertzberg)公爵在赞美国王时说,“自由和受约束的君主”是开明专制的完美形态。5这里,他说的受约束包括普鲁士司法与王权的某种分离以及等级议会的咨询作用,此外,还包括官僚机构在一定程度上的独立性。弗里德里希在位46年,为建立和巩固新政体保证了足够时间,并为普鲁士留下了一个成文的法律体系――《普鲁士国家法典》。6
  关于君主制和官僚制的关系问题,非常复杂和微妙。它包含两个层面:一是工具性,即君主和官僚作为工具,承担不同的政治功能,君主是国家最高行政首脑,官僚是国家公务员(有别于绝对君主制下“国王的臣仆”),他们共同管理国家。二是系统性,“运行良好的政府必须像哲学体系一样有个一以贯之的系统?!庋南低持荒茉醋酝桓龃竽?,那就是君主”。1弗里德里希二世经常直言不讳地表达对官僚机构特别是大臣们的不信任,批评后者作为拿薪水的雇员,缺乏总体纲领和系统管理,国家幸福无关大臣们痛痒,政府部门在执行政策时敷衍草率。每人都有自己的想法,自己的算盘,岗位的更替往往使后人推翻前人方案,而制定的新政又总是前后矛盾。2弗里德里希二世自认为君主可以克服官僚体系的机械性及官僚主义的弊端,协调各方一致,朝同一目标努力,即人民的福祉和国力的强盛。
  为此,国王一方面加强政府机构的制度性建设,使政府运作受到精细常规的制约,逐步实现韦伯所说的“常规化”“合理化”。1748年5月20日颁布的《政府条例》被视为普鲁士行政史上最具独特性的文件。3条文对部门事务分割和责任安排的精细程度表明国王是个地道的务实派而绝非空谈家,其作用是敦促官员工作时既要脚踏实地又要灵活机敏。同时,针对官僚本身,国王建立“品行表”和“业绩考评”制,推行监察(Fiscal)制度,制约官员行为。1770年又全面引入考试制度,通过严格考试和培训选拔晋升官员,推动官僚队伍的“专业化”“职业化”,在保证忠诚廉洁的同时提高他们的业务水准,为“开明专制”国家的经济和社会改革打造得心应手的工具。另一方面,国王本人则在尊重“公共法”及条理缜密的管理程序的前提下,掌握着很大程度上的行动自由和决策自由。在弗里德里希统治下的普鲁士,与国王的公开对抗几乎不存在。4
  但是,在“开明专制”政体中,君主行使权力的空间到底有多大是受质疑的。为摆脱柏林政府的牵制,弗里德里希在波茨坦设立“内阁”,经常绕开总执行局直接发号施令,削减了政府的权力,实行“个人”统治。但君主的特殊地位、超官僚的权力和自主性必须与普遍规则共存。赫兹贝格公爵在《政府形式》中写道:“自由政府是最好的政府形式。行政权和立法权集于君主一身,但君主应该尊重基本法或各种固有法规及各项保障公民财产的制度,没有紧急状况或实际需要不得随意更改,否则将破坏行政管理的准确、快捷和公正?!?而且事实上,在弗里德里希二世时期,君主的实际权力还是被总执行局的官僚们分割或削弱了。从消极方面说,罗森贝格认为,他们可以通过操纵信息和采用其他的“破坏”行动来“阻挠和歪曲”国王的意志。6而从积极意义上说,高级官僚们以其责任意识和良好素养,往往向国王诤言,提出反对意见。海尼茨(Heinitz)男爵,弗里德里希二世的一位重臣,在与国王观点相左时,这样写道:他的职责是服从,但入职誓言驱使他作为一个普通人而不是大臣,说他应该说的话。7制度规范下的官僚具有一定独立性。弗里德里希执政后期,除了政治官员,官员解职逐渐引入法律程序,并在此后写进了《普鲁士国家法典》。法典第十部分有条文称,“不经评估和法律程序不得免除官员职务”,8君主解职权受到削弱。其实,在很大程度上,繁忙的君主在日常工作中发现自己也只不过是文件处理机上的一个齿轮,是政府的“最高行政长官”。弗里德里希每天签署至少12份内阁令,118世纪70年代,每年170件。而据统计,从1728至1795年,这类指令多达30万―40万件。2弗里德里希的治理方式实际上为他身后的“官僚专制主义”代替“开明专制主义”开辟了道路。3
  除了遵守官僚体制的规则,国王并不完全否定等级议会的重要性。在没有宪政制衡的情况下,由有影响的社会阶层――地方贵族――分享部分政治权力也是限制君权专制的重要手段。以奥托?辛策为代表的普鲁士宪政解释派认为,1740年弗里德里希二世登基时,省等级议会不再参议国事,绝对君主制达到顶峰。但后来的修正学派却以材料充分证实,新国王逐渐改变了前任的做法。1754年以后,等级议会三年召开一次,七年战争后又恢复每年定期举行。批准预算是等级议会的权力,而参与立法,虽然受到限制,仍然是受到欢迎的,只要它与立法者的意图保持一致,它所代表的地方或社团利益与国家的整体利益相符。4弗里德里希改变了其前任一味强调中央官僚权力、排斥和打压地方贵族、征税不与各省等级议会商议的“粗暴”“专横”作风,在其推行的“开明政治”中同时倚重那些生活在等级秩序中,其生涯取决于声望和权力的等级贵族,试图在讲究理性和效率的工具国家和等级的传统社会秩序之间建立力量的平衡。因此,在胡孚通(Hufton)等人看来,普鲁士“可怕的专制是有其名无其实”。5不难理解,在弗里德里希二世的时代,绝对王权经过几代人的建设已经巩固,君主自信,政治统治关系完全可以尊重传统习俗和法律制度,尊重等级的权利和责任,并借助它来实现社会稳定?!镀章呈抗曳ǖ洹吩谌妨⒐依娴耐?,也强调了等级的重要性。而传统的等级制度,在辛策看来,则是现代代议制的基础。6   司法清明是绝对王权通向开明理性国家的重要前提,它同样受到弗里德里希的关注。国王对司法的理解得益于孟德斯鸠,而制定司法政策又受助于大法官科塞奇(v.Cocceji)。国王模仿孟德斯鸠《论法的精神》,于1749年写下《论法的理性》,讨论法律问题。1752年的《政治遗嘱》中,国王将司法问题置于国家财务、军务和政务之首。1772年在私人遗嘱中,又将“国家第一法官”的角色视为君主的首要之职。在科塞奇帮助下,弗里德里希致力于司法改革,基本消除“以司法名义做各种坏事”的法律腐败现象,诸如办案拖沓、诉讼费昂贵、卖官鬻爵、滥用酷刑等,建立新的法律秩序。
  同样受《波斯人信札》及《论法的精神》中对土耳其政体解释的影响,弗里德里希认识到与司法保持必要距离、行政权力不干预司法进而与司法分离的意义,因为土耳其苏丹对权力的诉求被孟德斯鸠打上了“东方专制主义”的污名,给国王留下了深刻印象。1749年普鲁士颁布《行政条例》,明确划分行政与司法的界限,国王表示不再以行政插手司法程序。此后,国王又不断发布指示,“一切按法律来办”“必须让法律来治理”。在1777年《政治遗嘱》中,他也表达了同样看法:让法律说话,国王的职责只为法律护航。早年,还是亲王的弗里德里希在《反马基雅维利》中,把司法权纳入行政统治的?划之中,而现在,作为国王的弗里德里希,却只剩下对司法干涉的追忆了。
  当然,在“开明专制”时期,国王对司法的理解并未脱离专制国家的范畴,行政仍然优先于司法,弗里德里希是站在行政权力的顶端看待司法公正和以法治国的,司法并未从行政权中分离出来,否则无法解释1779年发生的“司法灾难”――著名的“磨坊主阿诺尔德案件”。因为对法官的猜疑,也是要打击法官的桀骜不逊,国王最终插手该案的审理,尽管这已不是第一次,但却是最后一次。
  “开明君主”弗里德里希在位期间对“分权”所做的努力,至少释放出一个信号,即普鲁士要成为一个“法治国家”,而普鲁士的法官们在王位前所表现出的勇气以及知识水准在欧洲也是出了名的,11739年司法领域率先推行的考试制度为普鲁士司法队伍的专业化发展做出了贡献,他们所代表的司法权威则成为制约王权的重要因素。
  四
  弗里德里希二世的“开明专制”重视国家的整体利益,为人民谋幸福被视为君主的神圣使命。在践行这一原则时,普鲁士专制政体诉诸于一套政府管理学说――“官房学”(Kammeralwissenschaft),它类似于18世纪欧洲通行的“重商主义”,但又有所不同。其学科体系呈复数形态,包含了经济学、财政学和政治学,而只有政治学(当时称“治安学”,后来演变为国家学或政府管理学)才是这一体系的基础。该学说源于有机体隐喻的社会概念。在这里,社会被描述成一个有机体,虽然各个部分相异但却共同地、和谐地运转。而国家行政管理的最终目的则是促进和实现这种和谐运转?!肮俜垦А贝肀纯寺↗ohann Beckmann)表述得很生动:“农人、手工业者和商人在交易时关注各自利益。治安学指导他们如何实现整体国家的最佳利益?!沂侨死嘀圃斓淖畲蠡?,其中有不计其数的大大小小的轮子,要使它们相互啮合?!?
  “官房学”关注国家和人的活动之间的互动关系,具体体现为以下几个方面:首先,重视国家土地开发,使自然荒芜状态的土地能够满足人类的生存目的。土地开发包括“外在开发”,如清理林地、灌溉、疏通河渠、修路建桥、城镇卫生和照明等;而“内在开发”则指维持和增加人口。其次,通过农业耕种、林业?;?、矿藏开采等活动增加土地产出,提高生产水平;同时,推进制造业和手工业发展,促进贸易和商品流通。第三,公民的道德治理,包括对民众宗教生活、学校教育和个人品行的监督和指导,也包括杜绝不良社会现象如懒惰和乞讨等。最后则是国家安全以及治安法的制定和实施。
  尽管这套学说强调中央权力的集中、干预和计划性,以及税收、财政的重要性,但并不否定个体的经济和社会活动。相反,两者相辅相成,所谓“国家利益与人民利益是相应的”。3“官房学”的另一代表人物尤斯梯(Johann H.Justi)就认为,“个人自由是幸福必不可少的条件。自由、财产保障、贸易繁荣,使人人能够通过各自的营生获得舒适生活,这些才是国家和人民的福祉所依”。4所以,国家不应该为了统治者的利益竭泽而渔,私人生产领域的繁荣才是实现财政赢余的手段。财富不仅包括物品,也指人的一切技能,也就是人自身。当时,尤斯梯及贝克曼等人并未强烈意识到公共领域和私人领域间的内在张力,而是自信通过国家力量能够维系两者间的平衡。1760年,尤斯梯离开维也纳赴柏林,接受普鲁士的聘任,担任矿山总监,为普鲁士的矿山开发、农业经济和对外贸易提供了发展方案,而由他撰写的教科书如《经济学》《财政学》《行政学》等一版再版,在普鲁士官员中产生了影响。1770年,弗里德里希的顾问们把“官房学”纳入司法和行政官员的必修科目,专门用于在大学课堂上培养和训练未来的政府官员。因为与英、法等国的重商主义不同,普鲁士经济和管理体系的运转,起主要作用的不是商人,而是负责执行计划经济的政府官员。
  “官房学”在1750年后的弗里德里希二世时期得到迅速发展,随之而来的则是国家经济的繁荣。国王为农民减轻劳役、赋税,提供贷款和谷物,招募移民和开垦新土地;发展工商业,设立并亲自领导工商业部、军事经济部、林业部和矿山开采部,通过津贴、补偿、特权、垄断等手段为工业发展创造条件。18世纪末,普鲁士工业初具规模,以西里西亚、柏林等为中心形成了纺织、冶金和采矿等工业基地。1740―1786年,王室年度财政收入从700万增加到2300万塔勒,增加了2倍,而财政节余从1000万增加到5400万,增加了3倍多。弗里德里希统治末年,普鲁士总人口从250万增加到540万,翻了一番。1英国经济史家汉德森不无夸张地认为:在18世纪下半叶,而不是19世纪,就可以看到普鲁士工业革命的起源了。布隆施维希甚至提出,普鲁士是“国家资本主义的发源地”,这个国家的工业由许多小企业组成,其生产能力由国家操控,国家是大银行家、大买家,但与此同时,企业也是通过自由市场来运作的。2

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